Donald Horowitz: ‘België werkt separatisme in de hand’

De Amerikaanse hoogleraar Donald L. Horowitz kreeg vorige week een eredoctoraat van de Vrije Universiteit Brussel. Horowitz is internationaal bekend als expert in etnische conflicten. Voor België heeft hij een uitgesproken boodschap: “Jullie zijn geen model voor andere federaties.”

'S chrijf alles over mij wat u wilt, maar schrijft u alstublieft mijn naam goed." Zo begint Donald L. Horowitz met een kwinkslag het gesprek. De man is maar eventjes in België en heeft in die korte periode al verschillende interviews achter de rug.
En wat denkt hij over Brussel? "Ik ga eerlijk zijn: Brussel is me een raadsel. Maar toch is het een derde speler in het federale België. Nu ja, een tweeëneenhalfde."

Iedereen - u ook - heeft de mond vol van democratie. Maar wat is dat, democratie? En is er een wezenlijk verschil met federale democratie?
Donald Horowitz: "Die tweede vraag is al meteen een stuk moeilijker te beantwoorden dan de eerste. Er zijn vele definities van democratie, maar in het kader van mijn studiewerk gebruik ik een minimalistische definitie. Het eerste criterium voor een democratie zijn vrije en eerlijke verkiezingen. Een tweede criterium is de bescherming van enkele vrijheden die vrije verkiezingen mogelijk moeten maken, zoals de vrijheid van meningsuiting en vrijheid van drukpers. Een derde criterium is het inbouwen van bepaalde beschermingen voor minderheden. Voorts betekent een democratie ook een paar horizontale checks, zoals een onafhankelijke rechtspraak. Maar dat staat al een beetje verder van de nauwe definitie. Want als je rechtspraak als een criterium voor democratie neemt, dan sluit je al meteen een pak landen uit. Rechtspraak volgt uit democratie, het begeleidt haar niet. Democratie moet eerst vertaald worden in instellingen vooraleer er rechtspraak kan zijn. En dat gaat traag."

"Federale democratie betekent dat elementen van soevereiniteit zijn ingebouwd voor regio's, deelstaten of provincies die tegelijkertijd onderdeel zijn van een bredere overheid. Die bredere overheid kan echter moeilijk de soevereiniteit van de deelstaten opheffen."

België is een federale staat die langzaam afbrokkelt, dat weet u. Zijn er nog voorbeelden van federale staten waar het federalisme tot secessie leidde?
Horowitz: "(denkt na) België zou niet de eerste federatie zijn die uit elkaar viel. Tussen 1945 en 1989 was er welgeteld één succesvolle secessie: die van Bangladesh. Er waren wel veel pogingen, zoals met Biafra in Nigeria en de Tamils in Sri Lanka, maar die faalden allemaal. Na 1989 waren er natuurlijk meer afscheidingen: de Sovjet-Unie viel uit elkaar en er ontstonden talloze nieuwe staten. Maar vóór die perio­de slaagde Bangladesh in zijn secessie omdat de Indiërs tussenbeide kwamen en de Bengali ondersteunden. Waarom? India wilde in het geval van Bangladesh bijvoorbeeld geen massale vluchtelingenstroom volgend op een burgeroorlog en wilde een Pakistaanse buur die zo verdeeld mogelijk was. Dus steunden ze Bangladesh. En een Bangladesh dat in een Indiase federatie werd ingekapseld, zou India uit balans brengen. Dus was onafhankelijkheid wenselijk."

Secessie is dus alleen leefbaar wanneer het geopolitieke belangen dient.
Horowitz: "Geopolitiek bepaalt het succes van een afscheiding, niet de afscheiding an sich."

Maar is het dan een natuurlijke tendens van naties om eerder naar onafhankelijkheid te streven dan naar een leven in een federatie?
Horowitz: "Dat denk ik niet. Alles hangt af van de onderlinge etnische verhoudingen in een federale staat. Ik zou eerder willen spreken van etnieën dan van naties, en ik zou de vraag of etnie samenvalt met natie, door anderen laten beantwoorden. Maar het onderlinge streven van groepen hangt af van historische factoren. Voor België is dat de Vlaamse meerderheid die zich benadeeld voelde tegenover de Franstalige minderheid en de Franse taal. Nu is die periode voorbij, maar dat historische gevoel blijft wel aanwezig."

"België is in dit opzicht niet uniek: het komt vaak voor dat een meerderheid zich benadeeld voelt door een minderheid. De Singalese meerderheid in Sri Lanka voelt zich inferieur aan de Tamils. De etnische Maleisiërs voelen zich benadeeld tegenover de Chinese minderheid, ook al maken de Maleisiërs zestig procent van de Maleisische bevolking uit. Allemaal historische grieven en psychologische verhoudingen tussen etnieën."

"Daarnaast zijn ook de economische verhoudingen tussen etnieën van belang. Soms is het de armere groep die naar onafhankelijkheid streeft, soms is het de rijke etnie die niet meer wil bijdragen voor de armere."

"Een derde factor zijn de federale instellingen en in hoeverre die gemaakt zijn om de federatie bij elkaar te houden. Ik ga nu even mijn nek uitsteken: in België is de federatie eerder zwak. Belgische federale instellingen werken separatisme in de hand. Ik zeg hiermee niet dat de Belgische federatie automatisch naar separatisme leidt, maar het maakt het mogelijk dat de ene etnie de andere van onwil beschuldigt zonder dat er op het federale niveau overleg is, debat. Stel dat je een Vlaamse politicus bent die - uiteraard - verkozen en herverkozen wil worden. Voor wie ben je bang? Alleen voor Vlaamse politici die extremere standpunten innemen. Want: waar zijn de politici die pleiten voor meer toenadering tot Wallonië? Hetzelfde voor Waalse politici. Stel je dan voor dat je hart als politicus meer op het Belgische niveau ligt en dat je in je standpunten meer de Belgische federatie wilt benadrukken dan je deelstaat. Je bent gek om dat te doen, want je haalt daar nauwelijks stemmen mee. Dus is er iets fout met de federale structuren."

Misschien is dat gewoon een democratische verzuchting; hoe mensen nu eenmaal denken en zich gedragen, en dat is nu eenmaal niet meer erg pro-Belgisch?
Horowitz: "Mensen gedragen zich in overeenstemming met hun belangen. Politici weten dat en zijn alleen verantwoording verschuldigd aan die mensen, hun electoraat. Dat electoraat is in België verdeeld. Je staat ofwel aan de ene zijde, ofwel aan de andere. En als je daarbuiten wilt optreden als politicus, zijn er niets dan wolfijzers en schietgeweren. Maar als je ervoor zorgt dat Belgisch denken beloond zal worden, vertaald naar de instellingen, dan kan daar verandering in komen. Daarover nadenken is niet echt moeilijk. Je hebt het voorstel voor een federale kieskring, bijvoorbeeld."

"Ik ben echter geen voorstander van consociationalisme. Die vorm van democratie, vaak van kracht in verdeelde samenlevingen, zorgt ervoor dat er steeds naar consensus wordt gezocht, maar ze gaat probleem­oplossingen uit de weg. Consensusdemocratieën leven bij gratie van vetorechten, maar mijn fundamentele bezwaar daartegen is dat veto's vaker de boel blokkeren dan dat ze oplossingen naar voren schuiven. En er zijn vele buitenlandse voorbeelden van mislukte consensus­democratieën. Bosnië, om er maar een te noemen. Ook België is een consensusdemocratie en rijdt zichzelf op die manier vast."

U vindt dus niet dat België een model is voor andere verdeelde staten?
Horowitz: "Neen. Het zit te vol veto's, het verdeelt mensen."

In Brussel, de federale hoofdstad, leven de twee bevolkingsgroepen wel door elkaar, maar zijn ze onderhevig aan verschillende gemeenschapsinstellingen. Er gaan stemmen op om dit te versterken door de invoering van de zogenaamde subnationaliteit, waardoor mensen zich tot de ene of de andere subnationaliteit zullen moeten bekennen en zich aan die keuze zullen moeten houden. Is zoiets werkbaar?
Horowitz: "Dat lijkt me alleszins een zeer moeilijke zaak om adminis­tratief te beheren en te managen. En het zou ook heel veel kosten."

Tegenstanders zouden ook kunnen inbrengen dat het ondemocratisch is, want strijdig met het gelijkheidsbeginsel.
Horowitz: "Dat hangt ervan af hoe je het bekijkt. Het hangt ook af van wat de regels zijn die je bent overeengekomen. Volgens mij zijn de administratieve kosten het voornaamste argument tegen een dergelijke subnationaliteit. Verder hoef je daarin niet te gaan."

U zegt wel: goed werkende democratische instellingen kunnen conflicten afwenden.
Horowitz: "Er zijn goede voorbeelden, ja. Er is het voorbeeld van Indonesië. Een zeer interessant land, met verschillende etnische én religieuze groepen. Na 1998 waren er schermutselingen tussen die verschillende groepen. Mogelijk zat in dat conflict de kiem voor een burgeroorlog, maar dat is niet gebeurd, gelukkig. Nadien is men de grondwet ingrijpend gaan wijzigen om een herhaling van het conflict te voorkomen. Hoe? Door veranderingen aan te brengen in het kiessysteem. Door de president rechtstreeks te laten verkiezen, en door het aantal kandidaten te limiteren. Daardoor werden mensen gedwongen kandidaten te kiezen, vaak van een andere groep, die niet hun eerste keuze waren. De presidentsverkiezingen werden ook afhankelijk gemaakt van een vijftigprocentmeerderheid. Dat betekende niet alleen dat één groep, de grootste, niet massaal voor één kandidaat kon stemmen en zo haar wil kon doordrukken, maar ook dat de presidentskandidaat actief op zoek moest gaan naar stemmen van andere bevolkingsgroepen om een meerderheid van vijftig procent te halen. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat politieke partijen niet meer automatisch aan één bevolkingsgroep gekoppeld kunnen worden, omdat de kiezer volatiel is geworden. Indonesië heeft op die manier vooral de etnische spanningen tussen moslims en niet-moslims opgelost."

Zulke ingrijpende veranderingen vereisen een sterke grondwet en de wil om die grondwet te gepasten tijde te veranderen. Federaties bestaan dus bij gratie van een sterke grondwet.
Horowitz: "Federalisme is een moeilijke staatsvorm om in goede banen te leiden en heeft een scheidsrechter nodig, ja."

Dat is het probleem in België. De vorige verkiezingen waren ongrondwettig: dat was een uitspraak van de scheidsrechter, het Grondwettelijk Hof.
Horowitz: "Op dat punt bevinden jullie zich dus... (aarzelt) De meeste federaties hebben baat bij een tikkeltje meer rechterlijke macht dan andere staten, dat is het enige wat ik erover kan zeggen."

Natiestaten zijn een zaak van het verleden, zeggen sommigen. Klopt dat volgens u, of is er toch nog een rol weggelegd voor onafhankelijke staten? Of heeft de wereld baat bij meer global governance?
Horowitz: "Natiestaten hebben hun belang en zullen dat nog wel een tijdje hebben. Als je over global governance spreekt, waar zit de controle dan? Een organisatie als het Internationaal Strafhof heeft het recht mensen te vervolgen die andere mensen hebben vermoord. Ik hou van dat idee, omdat ik geloof dat je geweld te allen tijde moet counteren, maar welke legitimiteit heeft dat strafhof eigenlijk? Geen enkele. Je kunt dus stellen dat dat strafhof niet democratisch is. (De VS erkennen het Internationaal Strafhof niet, red.) Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld de Wereldhandelsorganisatie: wie maakt daar wetten voor, en aan welke wetten is die organisatie onderhevig? Natiestaten spelen dus hun rol. Grote blokken worden vroeg of laat geconfronteerd met hun schaalgrootte."

Brussel is een heel diverse samenleving, met honderden nationaliteiten. Is dat werkbaar op zo'n kleine schaal?
Horowitz: "Dat is werkbaar. De meeste steden zijn smeltkroezen, en de meeste groepen in steden leven relatief vreedzaam met elkaar samen. Maar wat me specifiek in Brussel opvalt, is hoe weinig aandacht er naar de minderheden gaat: de Marokkanen zijn een minderheid, maar wel een grote. Maar ze lijken politiek niet zichtbaar. De meeste aandacht gaat naar de twee grootste bevolkingsgroepen. Op een gegeven ogenblik gaan derde groepen toch hun aandacht en politieke plaats beginnen op te eisen."

Die mensen hebben hun rechten, en ze kunnen zich wel politiek manifesteren, maar binnen het Belgische politieke systeem.
Horowitz: "It's up to them, inderdaad. Maar in welke mate kunnen ze zich politiek manifesteren? Er is een kiesdrempel, wat het voor specifieke minderheden moeilijker maakt om hun belangen te verdedigen."

Maar wanneer groepen zich afzonderlijk gaan manifesteren, dan betekent dat dat er geen integratie is.
Horowitz: "Dat is een van de redenen waarom ik geen voorstander ben van proportionele vertegenwoordiging in de VS: er zou onmiddellijk een zwarte partij zijn, en direct nadien waarschijnlijk een Spaanse. Ons partijensysteem zou fragmenteren."

Misschien is dat dan gewoon het lot van een democratie.
Horowitz: "Dat is een consequentie van democratie, ja. Maar democratie betekent ook dat er een zeker niveau van interetnische integratie mogelijk moet zijn. Zonder zo'n mechanisme is er wel democratie, maar treden er vroeg of laat defecten aan de democratische werking op. Men kan stellen dat de democratie dan van een lage kwaliteit zou zijn."

Wie is Donald L. Horowitz?

Donald Leonard Horowitz is hoogleraar in de politieke en sociale wetenschappen aan Duke University in Durham, een stad in de zuidelijke Amerikaanse staat North Carolina. In het verleden doceerde hij onder meer aan de universiteit van Cambridge en aan de London School of Economics. Zelf studeerde hij aan Harvard, waar hij ook doctoreerde.
Zijn bekendste werk, Ethnic groups in conflict uit 1985, geldt als een standaardwerk in de politieke wetenschappen. Horowitz' expertise werd aangewend in verdeelde samen­levingen als Rusland, Noord-Ierland en Nigeria. Horowitz is ook lid van het adviescomité ter promotie van democratie van de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken.